PARECER SOBRE Aí‡íƒO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 4.120-7, IMPETRADA PELAS CONFEDERAí‡í•ES NACIONAIS DE TRABALHADORES
O Procurador-Geral da República Fernando Barros e Silva de Souza (Ministério Público Federal), no dia 10 de novembro, deu seu Parecer sobre a ADI 4.120-7 impetrada pelas Confederações Nacionais de Trabalhadores (integrantes do Fórum Sindical dos Trabalhadores – FST), para que seja declarada a inconstitucionalidade dos arts. 13, §§ 7º, 8º e 9º; 21, caput, e 23, § 2º, da Portaria 186 de 10 de abril de 2008, do Ministério do Trabalho e Emprego.
“MAIS DO QUE NUNCA, VAMOS AGORA TRABALHAR PARA QUE SEJA APROVADO O PDC Nº 857/2008 DO DEPUTADO NELSON MARQUEZELLI NA Cí‚MARA DOS DEPUTADOS, QUE SUSTA OS EFEITOS DA PORTARIA 186/2008 DO MINISTí‰RIO DO TRABALHO E EMPREGO. O PDC Nº 857/2008 SE ENCONTRA COM O RELATOR ROBERTO SANTIAGO (PV-SP) QUE, NESTA ATUAL CONJUNTURA, INSISTE (VEJAM Sí“!) EM FAZER AUDIíŠNCIA PíšBLICA PARA DISCUTIR A PORTARIA. VAMOS LUTAR PARA QUE POSSAMOS TER UM RELATí“RIO QUE REALMENTE SUSTE OS EFEITOS DA PORTARIA E OBTERMOS, TAMBí‰M, VITí“RIA NO CONGRESSO NACIONALâ€. (José Augusto da Silva Filho).
MINISTí‰RIO PíšBLICO FEDERAL
Nº 5116-PGR-AF
Aí‡íƒO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 4.120-7
REQUERENTE : CONFEDERAí‡íƒO NACIONAL DOS TRABALHADORES NO COMí‰RCIO – CNTC E OUTRAS
REQUERIDO : MINISTRO DO TRABALHO E EMPREGO
RELATOR : Ministro Menezes Direito
Aí‡íƒO DIRETA DE INCONSTITUCIO-NALIDADE. ARTS. 13, §§ 7º, 8º E 9º; 21, CAPUT E PARíGRAFO íšNICO, E 23, CAPUT E § 2º, DA PORTARIA 186/2008, DO MINISTí‰RIO DO TRABALHO E EMPREGO. OBRIGA-TORIEDADE DE PARTICIPAí‡íƒO EM PROCEDIMENTO DE AUTOCOMPO-SIí‡íƒO POR PARTE DE POSTU-LANTES E IMPUGNANTES DE PEDIDOS DE REGISTRO SINDICAL OU ALTERAí‡íƒO DE ESTATUTOS. OFENSA AO DIREITO FUNDA-MENTAL DE PETIí‡íƒO. CRIAí‡íƒO DA POSSIBILIDADE DE COEXISTíŠNCIA DE FEDERAí‡í•ES E CONFEDE-RAí‡í•ES DE CERTA CATEGORIA EM UMA MESMA BASE TERRITORIAL. FIXAí‡íƒO DE CONFLITOS DE REPRESENTAí‡íƒO, COM BASE EM AFILIADOS, EM SUBSTITUIí‡íƒO AO CRITí‰RIO NORTEADO POR CATE-GORIAS. VIOLAí‡íƒO AO PRINCíPIO DA UNICIDADE SINDICAL, APLI-CíVEL A ENTIDADES SINDICAIS DE QUALQUER GRAU, POR FORí‡A DO INCISO II DO ART. 8º DA CONS-TITUIí‡íƒO FEDERAL. MERA REPRO-DUí‡íƒO DE DISPOSITIVOS DA CLT, ACERCA DOS REQUISITOS PARA CRIAí‡íƒO E MANUTENí‡íƒO DE FEDERAí‡í•ES E CONFEDERAí‡í•ES SINDICAIS. PARECER PELA PROCE-DíŠNCIA PARCIAL DO PEDIDO.
1. Trata-se de aío direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada pela Confederaío dos Trabalhadores no Comércio e outras, em impugnaío aos arts. 13, §§ 7º, 8º e 9º; 17, II; 21, caput e parágrafo único; 23, § 2º, e 24 da Portaria 186 de 10 de abril de 2008, do Ministério do Trabalho e Emprego.
2. Eis o teor do texto impugnado:
“Art. 13. Serão notificados, na for¬ma do § 3º do art. 26 da Lei nº 9.784, de 1999, os representantes legais das entidades impugnantes e impugnadas, para comparecimento a reunião destinada í autocomposi¬ío, que será realizada no âmbito da SRT ou da Superintendência Regio¬nal do Trabalho e Emprego da sede da entidade impugnada, com antece¬dência mínima de quinze dias da data da reunião.
(…)
§ 7º O pedido de registro será ar¬quivado se a entidade impugnada, devidamente notificada, não compa¬recer í reunião prevista neste artigo.
§ 8º Será arquivada a impugna¬ío e concedido o registro sindical ou de alteraío estatutária se a úni¬ca entidade impugnante, devidamen¬te notificada, não comparecer í reu¬nião prevista neste artigo.
§ 9º Havendo mais de uma im¬pugnaío, serão arquivadas as im¬pugnações das entidades que não comparecerem í reunião, mantendo- se o procedimento em relaío í s de¬mais entidades impugnantes presen¬tes.
(…)
Art. 17. O registro sindical ou a al¬teraío estatutária somente será cancelado nos seguintes casos:
(…)
II – administrativamente, se cons¬tatado vício de legalidade no proces¬so de concessão, assegurados ao interessado o contraditório e a ampla defesa, bem como observado o pra¬zo decadencial previsto no art. 53 da Lei no 9.784, de 1999;
(…)
Art. 21. A filiaío de uma entidade de grau inferior a mais de uma enti¬dade de grau superior não poderá ser considerada para fins de compo¬siío do número mínimo previsto em lei para a criaío ou manutenío de uma federaío ou confederaío.
Parágrafo único. As entidades de grau superior coordenam o somató¬rio das entidades a elas filiadas, de¬vendo, sempre que possível, sua de¬nominaío corresponder fielmente a sua representatividade.
(…)
Art. 23. Os pedidos de registro ou de alteraío estatutária de federações e confederações po¬derão ser objeto de impugnaío por entidades do mesmo grau cujas entidades filiadas constem da forma¬ío da nova entidade.â€
(…)
§ 2º Configurar-se-á conflito de re¬presentaío sindical entre entidades de grau superior quando houver a coincidência entre a base territorial dos sindicatos ou federações funda¬doras da nova entidade com os filia¬dos da entidade preexistente.
Art. 24. (…)
Parágrafo único. Na ocorrência de reduío de número mínimo de filiados da entidade de grau superior, o processo de registro sindical ficará suspenso, até que conste do CNES nova filiaío de entidade de grau inferior, que componha o número mínimo previsto na CLT.â€
3. De início, defende-se o cabimento da presente aío direta, fundado na prescindibilidade de qualquer exame precedente de legislaío infraconstitucional e em conseqí¼ente confronto direto entre a Constituiío Federal e a portaria impugnada que estaria a dar exeqí¼ibilidade ao disposto em seu art. 8º, inciso I.
4. No mérito, sustenta-se que o “caput†do art. 21 do ato em questão, ao permitir a filiaío de entidades de grau inferior, simultaneamente, a mais de uma entidade de grau superior, estaria a autorizar a coexistência de diversas entidades de mesmo grau, em idêntica base territorial, a representar uma mesma categoria ou a soma delas. Daí ressairia ofensa ao princípio da unicidade sindical.
5. Seu parágrafo único, de igual modo, entraria em choque com tal princípio, na medida em que estaria a circunscrever a representatividade das entidades de grau superior ao âmbito de afiliadas e não mais de categorias. Novamente seria admissível a existência paralela de diversas entidades representantes de uma mesma categoria em uma única base territorial, com possível pulverizaío sindical, a partir do 2º grau.
6. Em relaío ao § 2º do art. 23, afirma-se que a figura do conflito de representaío sindical (passível de deflagraío entre entidades de grau superior) estaria a comprovar o suposto desrespeito í unicidade sindical, na medida em que tal conflito, da forma como previsto, se daria tão-somente nos casos em que, se tratando de mesma base territorial, houvesse coincidência de filiados e não de categorias.
7. Os §§ 7º, 8º e 9º do art. 13, por outro lado, além de tidos como violadores da unicidade sindical, seriam contrários aos princípios da legalidade e da reserva legal, entre outros princípios da administraío pública, por tornarem obrigatória a participaío em procedimento de autocomposiío, por parte de entidades que formulassem pedidos ou impugnações de registro. Haveria, nesta parte, a criaío de uma obrigaío típica de lei, por meio de instrumento normativo inidôneo para tanto.
8. Já a previsão de cancelamento de registro sindical em razão de vício de legalidade no processo de concessão, constante do art. 17, II, denotaria interferência do poder público na organizaío sindical.
9. Finalmente, o parágrafo único do art. 24, por criar restrições desmedidas e excessivas, afrontaria não só o princípio da unicidade sindical, como teria desrespeitado a existência de entidades confederativas já formadas e com representatividade reconhecida.
10. Sob o rito do art. 12 da Lei 9.868/99, o Ministro do Trabalho e Emprego prestou informações. Registra que a ediío do diploma em questão decorre da competência reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, por meio da Súmula 677, estando limitada a regular os procedimentos internos a serem observados nos processos de registro sindical, mediante a fixaío de parâmetros garantidores da unicidade.
11. Assevera que os arquivamentos decorrentes do não comparecimento í reunião de conciliaío não decorreriam diretamente da eficácia normativa da portaria, mas da própria inércia dos interessados, que configuraria uma desistência tácita.
12. Rechaça, por outro lado, a alegada implantaío de pluralismo sindical no âmbito das entidades de grau superior, por entender que o princípio da unicidade sindical seria restrito aos sindicatos e que federações e confederações somente coordenariam os interesses de seus filiados.
13. Assinala, ainda, que a previsão de suspensão do pedido de registro de entidade de grau superior, nos casos de reduío do número mínimo de filiados, tem por objetivo dar cumprimento í s exigências previstas na CLT (arts. 534 e 535). A possibilidade de cancelamento administrativo do registro sindical ou alteraío estatutária, por seu turno, decorreria de entendimento do próprio Supremo Tribunal Federal, bem como da autotutela administrativa (Lei 9.784/99).
14. Ouvida, a Advocacia-Geral da União manifesta-se pela improcedência do pedido. Salienta, quanto í obrigatoriedade de participaío em processos de autocomposiío, que os arquivamentos movidos pela ausência das partes constituem medidas necessárias a evitar a procrastinaío indevida de uma das fases do pedido de registro ou alteraío de estatuto.
15. Defende, ainda, que a constataío e conseqí¼ente anulaío de atos eivados de ilegalidade não se trata de interferência, mas de atuaío do Estado na fiscalizaío do registro sindical.
16. Ressalta, ademais, que o impugnado art. 21, caput, em verdade, preserva a unicidade sindical, por impedir que uma entidade inferior seja computada por mais de uma de grau superior, para efeito de constituiío ou manutenío, enquanto seu parágrafo único consistiria em simples atribuiío í s federações e confederações da atividade de coordenar o número de entidades sindicais a elas filiadas.
17. Afirma que a condicionante contida no caput do art. 23, ainda que implique em limitaío dos legitimados para a impugnaío ao pedido de registro sindical, não constitui desrespeito aos postulados do devido processo legal e da ampla defesa. Seu § 2º, por outro lado, obstaria o exercício de mais de uma representaío de determinada categoria sobre idêntica base territorial.
18. No que se refere í condiío de procedibilidade criada nos parágrafos do art. 13 aqui analisados, verifica-se clara ofensa ao direito fundamental de petiío previsto no inciso XXXIV da Constituiío Federal, tanto sob a vertente dos que postulam o registro, como dos que o impugnam.
19. Sob a ótica dos postulantes, não parece legítima a negativa da concessão de direito marcado por um juízo plenamente vinculado, em razão do oferecimento de impugnaío que, por si só, lhes gerasse o ônus obrigatório de mandar representantes í respectiva Superintendência Regional do Trabalho e Emprego.
20. De igual modo, não se pode admitir que, diante de impugnações calcadas em fundamentos sólidos – uma vez atendidos os requisitos para o seu recebimento, listados no art. 10 (tempestividade, juntada de documentos e comprovaío de requisitos de legitimidade) –, possa o MTE simplesmente ignorar seu conteúdo, pelo não comparecimento de seus autores ao procedimento em referência, com a conseqí¼ente e automática concessão do registro ou alteraío estatutária, como previsto no § 8º do art. 13.
21. Ao que parece, com amparo em justificativas como celeridade do trâmite, criou-se, na realidade, subterfúgio voltado a furtar do órgão público em referência o legítimo encargo de solver controvérsias que sejam eventualmente apresentadas, na seara relativa aos registros sindicais, o que se apresenta contrário ao aludido direito fundamental.
22. í‰ que, como destaca GILMAR FERREIRA MENDES, “do direito de petiío decorre uma pretensão quanto ao exame ou análise da petiío (Prí¼fung) e í comunicaío sobre a decisão (Bescheidung)†.
23. Não estaria o MTE, portanto, exercendo de modo completo a sua funío de salvaguarda da unicidade sindical, ao fechar os olhos para informações verossímeis apresentadas tanto por impugnantes quanto por impugnados, pela ausência de qualquer deles em tentativa de conciliaío na qual se deveria primar pela voluntariedade.
24. No que tange ao questionamento deduzido em relaío ao caput do art. 21, assim como ao art. 23, § 2º, devem estes ser analisados conjuntamente, na medida em que tratam do mesmo tema. Neste particular também assiste razão ao requerente.
25. As informações prestadas pelo Ministro do Trabalho e Emprego dão conta de que esta iniciativa tendente a admitir a filiaío de entidades sindicais de grau inferior a mais de uma entidade de grau superior partiu de equivocada interpretaío da Lei Maior, no sentido de que o princípio da unicidade sindical estaria restrito í figura dos sindicatos. í‰ o que se extrai da seguinte passagem (fls. 485):
“Não obstante, não há limitaío, na esfera das entidades sindicais de grau superior, nos mesmos moldes que há em relaío aos sindicatos. Por isso, não se cogita na inicial, nem se poderia, a aplicaío do princípio da unicidade sindical, visto que ele diz respeito ao sindicato (entidade de base).â€
26. Como se vê, a orientaío em que se apóia a regulamentaío em questão diverge por completo do disposto no inciso II do art. 8º da Constituiío da República, que é claro ao determinar ser “vedada a criaío de mais de uma organizaío sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorialâ€.
27. Considerando o caso das federações sindicais, responsáveis por congregar certo “grupo de atividades ou profissões idênticas, similares ou conexas†(CLT, art. 534), não há como se admitir a possibilidade prevista no atacado art. 21, caput, de que um mesmo sindicato, por estar circunscrito í sua base territorial, encontre em mais de uma delas esta identidade, similitude ou conexão com o grupo a ele vinculado, a não ser que se admita a coexistência de federações de certa categoria em um mesmo estado ou região. Tal raciocínio, guardadas as devidas proporções, aplica-se da mesma forma ao caso das confederações.
28. Esta mesma coexistência de entidades de grau superior em uma dada base territorial é idealizada por meio do disposto no § 2º do art. 23, dado que prevê a caracterizaío de suposto conflito de representaío sindical, com base na interseío, apenas, de entidades filiadas e não de categorias representadas, como que num recado de que neste último caso não se estaria diante de um conflito. Ou seja, o fato de haver duas ou mais confederações, por exemplo, representando uma mesma categoria seria perfeitamente legítimo, desde que mantida a exclusividade ou fidelidade das federações constituintes de cada qual.
29. Em igual equívoco incorre o comando constante do caput do art. 23, onde – partindo da referida premissa de que o conflito de representaío sindical se daria tão-somente em torno de afiliados – presume legitimados a impugnar pedidos de registro ou alteraío de estatutos tão-somente as federações ou confederações envolvidas na já citada interseío de entidades de grau inferior. Detecta-se aí, novo sinal de consentimento com a idéia de que, em não havendo compartilhamento de afiliadas, estaria legitimada e até mesmo livre de contestações a criaío de nova federaío ou confederaío sindical marcada pela identidade de categorias e bases territoriais, em patente descompasso com o princípio da unicidade sindical.
30. Tal mácula, entretanto, não se estende ao parágrafo único do art. 21, visto que, de fato, a afirmaío peremptória de que“as entidades de grau superior coordenam o somatório das entidades a elas filiadas†não representa, só por si, qualquer deturpaío no sistema confederativo da organizaío sindical brasileira. Concluir que, com base em tal assertiva, estaria o dispositivo, isoladamente analisado, sugerindo que tais entidades não mais representariam categorias, mas tão-somente seus coordenados, seria extrapolar-lhe o conteúdo. Essa deduío somente haveria de prevalecer dentro do contexto traçado por meio dos demais dispositivos que se propugna sejam retirados do ordenamento jurídico.
31. Uma vez afastada a hipótese de dupla filiaío constante do restante das normas questionadas, e insanavelmente maculadas, o referido parágrafo único viria a reforçar a liberdade garantida í s entidades de grau inferior, da qual decorre a faculdade de não se filiar e conseqí¼entemente não se submeter í coordenaío desta ou daquela entidade de grau superior. Afinal, conforme já se manifestou o Tribunal, “[n]em o princípio da unicidade sindical, nem o sistema confederativo, mantidos pela Constituiío, impõem que os sindicatos se filiem a federaío que pretenda abranger-lhe a categoria-base…†(MS 21.549, Ministro SEPíšLVEDA PERTENCE, DJ de 6/10/95, p. 33.128). Nesta específica parte, portanto, o pedido é de ser julgado improcedente.
32. Também não se constata qualquer mácula no atacado art. 24, parágrafo único. Tal norma limita-se a exigir a comprovaío do quantitativo mínimo de filiados previsto na CLT, seja para criaío, seja para manutenío de federações (ao menos cinco sindicatos, art. 534) e confederações (ao menos três federações), sem que tenha havido qualquer modificaío no cenário preexistente. Eventual impugnaío ao modelo em vigor deveria, portanto, ser deduzida diretamente contra os dispositivos da Consolidaío da Leis do Trabalho.
33. O mesmo raciocínio aplica-se ao inconformismo em relaío ao que dispõe o art. 17, II, que se limita a reafirmar, observadas as especificidades do tema, o princípio da autotutela, positivado na Lei 9.784/99. Sua presença na portaria em questão, inclusive, revela-se de natureza meramente expletiva, dado que “não se trata apenas de uma faculdade, mas também de um dever, pois que não se pode admitir que, diante de situações irregulares, permaneça [a Administraío] inerte e desinteressada†.
Ante o exposto, o parecer é pela procedência parcial do pedido, para que seja declarada a inconstitucionalidade dos arts. 13, §§ 7º, 8º e 9º; 21, caput, e 23, § 2º, da Portaria 186 de 10 de abril de 2008, do Ministério do Trabalho e Emprego.
Brasília, 10 de novembro de 2008.
ANTONIO FERNANDO BARROS E SILVA DE SOUZA
PROCURADOR-GERAL DA REPíšBLICA
LVR